Beint í umfjöllun

„Við þurfum að endur­skoða módelið fyrir rekstur sveitarfélaga“

„Fyrir 10 til 15 árum hefði ég sagt að rekstrarmódelið sem sveitarfélög vinna eftir virkaði vel og að líklega yrði svo áfram. Síðan þá hefur orðið svo mikil breyting, bæði á samfélaginu og lagaumhverfinu, að það er tímabært fyrir hið opinbera að endurskoða módelið,“ segir Haraldur Líndal Haraldsson, sem hefur áratuga reynslu af því að veita sveitarfélögum ráðgjöf um fjármál og rekstur, auk þess að hafa starfað sem bæði bæjar- og sveitarstjóri.

Það eru skýr merki um að rekstrarumhverfi sveitarfélaga hafi versnað á síðustu árum. Í byrjun árs 2023 hafði samanlögð rekstrarniðurstaða A-huta verið neikvæð þrjú ár í röð. Og það dugar ekki eitt og sér að eyða hallanum. Reksturinn þarf einnig að geta staðið undir fjárfestingum og nauðsynlegu viðhaldi á innviðum.

„Við sjáum heilu skólabyggingarnar verða ónýtar vegna viðhaldsleysis,“ segir Haraldur. Veltufé frá rekstri, lykilmælikvarði á getu sveitarfélaga til að greiða niður skuldir og ráðast í fjárfestingar, nam einungis 3,7 prósentum af tekjum árið 2022 eftir fjögurra ára samfellda lækkun. Í heilbrigðum rekstri væri hlutfallið á bilinu 10 til 15 prósent.

Það sem hefur meðal annars haft áhrif á rekstrarumhverfi sveitarfélaga síðustu ár eru lagabreytingar sem hafa aukið rétt fólks á einstaklingsbundinni þjónustu. Á sama tíma hefur orðið verulegur misbrestur á því að meta kostnaðaráhrif þessara breytinga á fjárhag sveitarfélaga.

Málaflokkur aldraðra verði sífellt þyngri byrði fyrir sveitarfélög ef fram heldur sem horfir. Samkvæmt breytingum á félagsþjónustulögum sveitarfélaga frá árinu 2018 – og í takt við áherslu hins opinbera á einstaklingsmiðaða þjónustu – eiga allir sem uppfylla ákveðin skilyrði rétt á allt að 15 klukkustundum í aðstoð á heimili sínu í hverri viku, þar á meðal aldraðir.

„Það er opinber stefna að aldraðir geti verið sem lengst í eigin húsnæði frekar en að fara inn á stofnun. Það liggur í augum uppi að þetta er kostnaðarsamara en að veita þjónustu inn á stofnun og tel ég alveg öruggt að kostnaður sveitarfélaga mun aukast verulega við að framfylgja þessu lagaákvæði á næstu árum. Ég hef verið að hvetja sveitarfélög til að taka þetta samtal við ríkið í dag en ekki þegar þetta verður komið í óefni.“

Þessar lögbundnu 15 klukkustundir á viku gera 65 klukkustundir á mánuði og það samsvarar rúmlega 40 prósentum af einu stöðugildi. Til að varpa ljósi á umfang kostnaðarins bendir Haraldur á að almenn hjúkrunarrými landsins voru 2.829 talsins í árslok 2023.

Ef gert er ráð fyrir að allir vistmenn þurfi heimaþjónustu áður en þeir enda inni á stofnun þarf 1.131 stöðugildi til að veita þjónustuna samkvæmt framanrituðu og kostnaðurinn er metinn á 11,3 milljarða króna á ári. Varfærin forsenda um að helmingur vistmanna nýti sér fyrst heimaþjónustu leiðir til kostnaðar upp á 5,7 milljarða króna. Aftur á móti er ljóst að fleiri en einungis þeir sem fara á hjúkrunarheimili munu nýta þjónustuna.

„Löggjafinn verður að taka sér tak þannig að kostnaðaráhrif séu metin áður en frumvörp eru lögfest eins og sveitarstjórnarlög kveða á um. Þetta er ekki bara spurning um að fjármagn fylgi rétti á þjónustu heldur einnig um að manna þessi störf. Það er miklu mannaflsfrekara að veita einstaklingsbundna þjónustu en sambærilega þjónustu inni á stofnun. Það þarf fleiri vinnandi hendur.“

Annar þáttur, sem hefur haft áhrif á fjárhag sveitarfélaga og er í kastljósinu þessa dagana, eru málefni fatlaðs fólks, sem voru færð frá ríkinu og yfir á sveitarfélögin árið 2011. Við tilfærsluna var kostnaðurinn metinn en í ljós hefur komið að þar vantaði nokkuð upp á, til dæmis hvað varðar áætlaða fjölgun notenda. Síðan þá, sérstaklega eftir innleiðingu laga árið 2018 sem lögfestu m.a. rétt fatlaðra á notendastýrðri persónulegri aðstoð, hefur kostnaðurinn vaxið mun hraðar en tekjurnar.

Ef vöxtur útgjalda í málefnum fatlaðs fólks verður áfram eins og hann var á árunum 2018 til 2022 stefnir heildarkostnaður í 100 milljarða króna árið 2028 en á sama tíma er útlit fyrir að tekjurnar sem ætlaðar eru til að mæta þessum kostnaði verði 60 milljarðar, að öllu óbreyttu.

Af þessu má ljóst vera að það er nokkuð í land ef ætlunin er að tryggja öllum þjónustuna. Könnun frá árinu 2021 sýndi að 450 fatlaðir einstaklingar biðu eftir húsnæði og að sumir hefðu beðið í áratug eða lengur.

Ríki og sveitarfélög náðu samkomulagi um kostnaðarskiptingu málaflokksins undir lok síðasta árs en þá var ákveðið að útsvarsprósenta sveitarfélaga hækkaði árið 2024 um sem nemur 6 milljörðum króna en á móti lækkaði tekjuskattsprósenta ríkisins. Samskonar hækkun á útsvarinu var gerð árið 2023. Ef þróunin verður eins og hún hefur verið undanfarin ár er ljóst, að öllu óbreyttu, að þetta dugar ekki til.

„Nú stendur yfir vinna sem miðar að því að greina kostnaðinn vegna aukinnar þjónustu við að eyða biðlistum en áætlað hefur verið að hann sé á bilinu 5-10 milljarðar króna,“ segir Haraldur, sem hefur á undanförnum árum stýrt þremur starfshópum félagsmálaráðuneytisins um þennan málaflokk.

„Þegar þú ert með lög sem veita aukin réttindi en fjármagnið fylgir ekki með þá stendurðu uppi með gríðarlega mismunun. Stór hópur fólks fær mjög góða þjónustu en annar stór hópur fær enga þjónustu. Á síðasta ári voru í Reykjavík 109 fullorðnir fatlaðir einstaklingar að bíða í foreldrahúsum eftir húsnæðis en til samanburðar voru þeir 103 árið 2011. Þetta finnst mér vera mjög alvarlegt.“

Stórkostleg fjölgun frí- og veikindadaga

Annar rekstrarvandi sem sveitarfélögin verða að taka á er launakostnaður. Ef bornar eru saman vísitölur þriggja launþegahópa; starfsmanna sveitarfélaga, ríkis og almenna markaðarins, kemur í ljós að launavísitala starfsmanna sveitarfélaga hefur hækkað hlutfallslega meira frá árinu 2019 en aðrar launavísitölur.

Lífskjarasamningarnir vega þungt í þessari þróun en ein af megináherslum samninganna var að hækka laun þeirra lægst launuðu með föstum krónutöluhækkunum. Hlutfall ófaglærðra hjá sveitarfélögum er umtalsvert hærra en hjá ríkinu og meðallaun þar af leiðandi lægri.

Hið sama gildir um samband launakostnaðar og útsvarstekna sveitarfélaga sem héldust nokkurn veginn í hendur fram til ársins 2019. Síðan þá hefur launakostnaður hjá sveitarfélögum vaxið töluvert hraðar en útsvarstekjurnar þar sem launahækkanir hafa verið meiri hjá sveitarfélögum en á almennum vinnumarkaði.

„Fram að þessu gátu sveitarfélög reitt sig á það að útsvarshækkun vegna almennra launahækkana stæðu undir kostnaðaraukningu vegna kjarasamninga. Þegar laun sveitarfélaga hækka meira en á almenna markaðinum þá duga ekki útsvarshækkanir lengur,“ segir Haraldur.

Sú staðreynd að frídögum hefur fjölgað stórkostlega á síðustu árum spilar einnig inn í vaxandi launakostnað. Áður var það svo, að yngstu starfsmenn sveitarfélaga, í starfsaldri og lífaldri, áttu rétt á 24 frídögum en hinir eldri áttu rétt á allt að 30 dögum. Þessu var breytt með gerð kjarasamninga árið 2020 og náðu þá 30 dagarnir yfir alla, óháð aldri.

Ofan á það bættist stytting vinnuvikunnar en Haraldur, sem hefur gert úttekt á rekstri um tuttugu sveitarfélaga, segist þekkja dæmi um vinnustaði þar sem starfsfólk fær einn frían dag aðra hverja viku.

„Miðað við þessar breytingar bætast um 20 frídagar á ári vegna styttingar vinnuvikunnar ofan á þessa 30 frídaga vegna sumarleyfa, eða samtals 50 frídagar á ári. Svo erum við að sjá í úttektum okkar að veikindi eru að aukast en dæmi eru um að hver starfsmaður taki að meðaltali 30 veikindadaga á ári sem bætast þá við þessa 50 frídaga í ákveðnum starfsgreinum. Ég veit ekki hvort það sé vegna þess að heilsufar þjóðarinnar sé svona slæmt, eða vegna þess að þetta sé menning sem viðgengst.“

Samfélagslegu breytingarnar sem íþyngja fjárhagi sveitarfélaga eru of margþættar og viðamiklar til að hægt sé að gera þeim öllum ýtarleg skil í einu viðtali. Haraldur nefnir að grunn- og leikskólinn hafi tekið miklum breytingum á allra síðustu árum, einkum vegna fjölgunar nemenda sem hafa annað tungumál en íslensku sem móðurmál.

Þá nefnir hann að sveitarfélög gegni nú mun stærra hlutverki en áður þegar kemur að því að auka jöfnuð í samfélaginu og er það einkum áberandi í leikskólamálum. Um aldamótin voru leikskólagjöld niðurgreidd um 75 prósent en á móti borguðu foreldrar 25 prósent af rekstrargjöldum. Í dag er niðurgreiðslan komin jafnvel undir 90 prósent af kostnaðinum og greiðsluþátttaka foreldra er því innan við 10 prósent. Ef niðurgreiðslan hefði haldist óbreytt í 75 prósentum væri nettó kostnaður sveitarfélaga 12 milljörðum minni en hann er í dag.

„Ég hef staðið í þeirri trú að sveitarfélögum væri ætlað að veita ákveðna þjónustu en það væri í höndum ríkisins að sjá um tilfærslur til að stuðla að jöfnuði, uppræta fátækt o.s.frv. Sveitarfélögin hafa hins vegar komið að því í ríkari mæli, t.d. með því að auka verulega niðurgreiðslur á leikskólagjöldum og samkvæmt nýjum kjarasamningum á að gera skólamáltíðir ókeypis. Með öðrum orðum það er verið að auka þátttöku sveitarfélaga í tilfærslum til þess að skapa meiri jöfnuð.“

Þegar öllu er á botninn hvolft er vandséð hvernig sveitarfélög, sem hafa á síðustu árum horft upp á rekstrarskilyrðin versna frekar en hitt, geti staðið undir þessum auknu fjárhagslegu byrðum, ásamt því að skila rekstrarafgangi sem nýtist til fjárfestinga og viðhaldi á innviðum.

„Miðað við kvaðirnar sem löggjafinn hefur sett á sveitarfélögin og þær breytingar sem orðið hafa á samfélaginu þá verðum við að skoða hvort skattkerfið standi undir þessari þjónustu. En ég ætla ekki að draga úr því að þetta er bæði tekju- og gjaldavandi. Sveitarfélögin heilt yfir geta tekið til í rekstrinum og fundið mikið fjármagn,“ segir Haraldur.

„Þrátt fyrir það held ég að við séum komin á þann stað að það þurfi að endurskoða þessa samsetningu og að það þurfi að horfa líka á tekjurnar. Við getum ekki bara einblínt á að ná jafnvægi í rekstrinum heldur þarf að vera til peningur til að standa að uppbyggingu og viðhalda innviðum.“

Umfjallanir